Ditulis oleh Dr. Husni Thamrin, S.H., M.H
AKHIR-AKHIR ini terjadi diskusi yang sangat menarik pada ruang publik terkait dengan makna kata demokratis pada Pasal 18 Ayat 4 Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.
Sebagian berpendapat bahwa dengan frasa “dipilih secara Demokratis” tersebut maka pemilihan Kepala Daerah (Gubernur, Bupati, dan Walikota) dapat dilakukan secara langsung oleh rakyat atau dapat dipilih oleh Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD).
Berbagai argumentasi oleh masing-masing pihak telah diutarakan dengan sudut pandang masing-masing, sehingga perdebatan ini tidak hanya terjadi pada para elit politik dan kampus saja, tetapi juga menjadi tema dikusi Masyarakat awam. Maka oleh karena itu, pada tulisan ini akan membahas materi tersebut dari teori ilmu perundang-undangan dan lebih khusus teori penafsiran norma peraturan perundang-undangan.
Penafsiran terhadap norma konstitusi pada hakikatnya tidak dapat dilakukan secara parsial, melainkan harus ditempatkan dalam keseluruhan bangunan konstitusi (the constitution as an integrated whole).
Pendekatan demikian merupakan konsekuensi dari asas penafsiran sistematis (systematische interpretatie), yang memandang bahwa setiap ketentuan dalam konstitusi saling berkaitan dan membentuk satu kesatuan norma yang utuh. Oleh karena itu, makna frasa “dipilih secara demokratis” dalam Pasal 18 ayat (4) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 tidak dapat dilepaskan dari prinsip kedaulatan rakyat sebagaimana ditegaskan dalam Pasal 1 ayat (2), maupun dari desain demokrasi elektoral yang dibangun melalui Pasal 6A dan Pasal 22E UUD 1945.
Pasal 1 ayat (2) UUD 1945 menegaskan bahwa “kedaulatan berada di tangan rakyat dan dilaksanakan menurut Undang-Undang Dasar.” Rumusan tersebut menempatkan rakyat sebagai pemegang kedaulatan tertinggi dalam sistem ketatanegaraan Indonesia.
Setelah Perubahan UUD 1945, prinsip tersebut tidak lagi dipahami sebagai konsep politik yang bersifat abstrak, melainkan diwujudkan melalui mekanisme-mekanisme konstitusional yang memberikan ruang bagi rakyat untuk secara langsung menentukan para pemegang jabatan publik melalui pemilihan umum.
Dengan demikian, demokrasi konstitusional Indonesia tidak hanya menempatkan rakyat sebagai sumber legitimasi kekuasaan, tetapi juga mengharuskan adanya mekanisme institusional yang memungkinkan rakyat menggunakan kedaulatannya secara nyata.
Konsekuensi dari prinsip tersebut tercermin secara eksplisit dalam Pasal 6A ayat (1) UUD 1945 yang menentukan bahwa Presiden dan Wakil Presiden dipilih secara langsung oleh rakyat. Penggunaan frasa “dipilih secara langsung oleh rakyat” menunjukkan pilihan sadar (deliberate constitutional choice) dari pembentuk Undang-Undang Dasar untuk memberikan legitimasi demokratis secara langsung kepada pemegang kekuasaan eksekutif nasional.
Dalam perspektif demokrasi konstitusional, pemilihan langsung bukan semata-mata merupakan prosedur elektoral, melainkan instrumen utama untuk mewujudkan prinsip popular sovereignty, yaitu bahwa kekuasaan pemerintahan memperoleh legitimasi langsung dari rakyat sebagai pemegang kedaulatan.
Apabila konstruksi tersebut dibaca secara sistematis dengan Pasal 18 ayat (4) UUD 1945, maka frasa “dipilih secara demokratis” seharusnya dipahami sebagai manifestasi prinsip demokrasi yang telah lebih dahulu ditegaskan dalam Pasal 1 ayat (2) dan dikonkretkan melalui Pasal 6A ayat (1).
Dalam perspektif ini, istilah “demokratis” bukanlah konsep yang berdiri sendiri, melainkan merupakan bentuk operasional dari pelaksanaan kedaulatan rakyat. Oleh karena itu, bagi daerah-daerah yang tunduk pada rezim pemerintahan daerah umum, makna demokratis secara konstitusional pada prinsipnya adalah pemberian hak kepada rakyat untuk memilih kepala daerah secara langsung.
Argumentasi tersebut memperoleh landasan yang lebih kuat apabila digunakan metode penafsiran sistematis (systematic interpretation). Menurut metode ini, setiap norma dalam konstitusi harus dimaknai sedemikian rupa sehingga membentuk hubungan yang harmonis dengan norma-norma lainnya.
Pasal 1 ayat (2), Pasal 6A ayat (1), Pasal 22E, dan Pasal 18 ayat (4) merupakan satu rangkaian norma yang sama-sama mengatur pelaksanaan kedaulatan rakyat melalui mekanisme pemilihan pejabat publik.
Oleh sebab itu, akan terjadi inkonsistensi sistematis apabila Presiden dipandang harus memperoleh legitimasi langsung dari rakyat, sementara kepala daerah sebagai penyelenggara pemerintahan yang juga menjalankan fungsi eksekutif justru dipilih melalui mekanisme yang tidak memberikan kesempatan kepada rakyat untuk menggunakan hak konstitusionalnya secara langsung, kecuali dalam keadaan yang secara eksplisit dikehendaki oleh konstitusi.